¿Expropiación o cesión de derechos? Gobierno busca proteger fuentes de agua y desde la oposición señalan que artículo del Presupuesto es inconstitucional
El artículo 429 del proyecto de Presupuesto agrega al río Uruguay, la Laguna del Sauce y la Laguna del Cisne a las zonas en las que los primeros 150 metros pasan a derecho público en nuevos fraccionamientos.
La discusión sobre el proyecto de ley de Presupuesto avanza en la Cámara de Diputados y se empieza a dilucidar qué pasajes serán fácilmente aprobados, con amplio respaldo, y cuáles generan resistencia en la oposición y es difícil que el Frente Amplio consiga los votos. Durante la comparecencia de este jueves del Ministerio de Vivienda ante la comisión de Presupuestos integrada con Hacienda quedó en evidencia que el artículo 429, tal como está redactado, integra el último grupo.
Ese pasaje cambia la redacción de la normativa actual para que la protección que actualmente tienen las áreas contiguas al océano Atlántico y al Río de la Plata también aplique para las zonas contiguas al río Uruguay y a las lagunas del Sauce (Maldonado) y del Cisne (Canelones).
El artículo 429 del proyecto de Presupuesto establece que en cualquier fraccionamiento de predios contiguos a los cauces mencionados la primera franja de 150 metros “pasará de pleno derecho al dominio público y quedará afectada al uso público sin indemnización” y agrega que “se considerará fraccionamiento toda división predial que implique la creación de lotes independientes”.
Es decir, la nueva redacción no solo agrega dos lagunas y el río Uruguay sino que define lo que es un fraccionamiento y explicita que la cesión es “sin indemnización”. Y acá el primer problema que señala la oposición.
“Realmente, presidente, yo considero que si se aprueba este artículo es inconstitucional. Toda expropiación implica, por la Constitución de la República, una indemnización”, dijo en la comisión el diputado blanco Juan Martín Rodríguez según consta en la versión taquigráfica a la que accedió El Observador. En la misma línea se expresaron los diputados colorados Gabriel Gurméndez y Paula de Armas.
¿Cuál fue la respuesta del Ministerio de Vivienda? Que la cesión de pleno derecho es una figura distinta a la expropiación y que se da por “mandato legal” de forma automática sin necesidad de una escritura pública, según dijo en la comisión Claudia Moroy, abogada asesora de la Dirección de Ordenamiento Territorial. Incluso, aseguró la abogada, esta figura se viene aplicando desde 2008 “sin que haya sido declarada inconstitucional”.
“En nuestra Constitución está establecido que el derecho de propiedad puede ser limitado por razones de interés general a través de las leyes, y justamente estos dispositivos surgen a través de leyes (…), y aquí estamos hablando de un territorio costero a proteger”, explicó.
El problema, señala la oposición, es que a la normativa que se viene aplicando desde 2008 se le agrega el “sin indemnización”. Sin embargo, para Moroy esto no cambia nada: “Nosotros entendemos que el agregado 'sin indemnización' va en ese sentido, porque además, el artículo 44 de la ley de ordenamiento plantea que no es necesaria o que solamente podría corresponder una indemnización en los casos en que el derecho de propiedad se vea desnaturalizado”.
Para finalizar su exposición, la abogada hizo referencia a la única sentencia de la Suprema Corte de Justicia “que encontraron sobre el tema” que “no declara este artículo inconstitucional”.
Sin embargo, el diputado Rodríguez no se conformó con las explicaciones e insistió en que la Constitución establece que “nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación”. “Se podrá discutir pero si no hay una indemnización, se está haciendo una expropiación. Es meterle la mano en el bolsillo al propietario”, agregó.
Pero, además, la sentencia a la que hace referencia la abogada del Ministerio de Vivienda –que es la 1554/2018– dice más cosas. Si bien es cierto que no declara inconstitucional el artículo 503 de la ley 19.355 –que es el que modifica el proyecto de Presupuesto–, hace una aclaración que podría cambiar el fallo frente a las modificaciones que busca hacer el gobierno.
Quien presentó el recurso de inconstitucionalidad en aquel entonces señalaba que ese pasaje de la ley 19.355 violaba el artículo 32 de la Constitución que establece que “nadie puede ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad pública establecidos por ley y siempre que haya recibido una previa y justa compensación”.
Sin embargo, la Corte entendió que no era inconstitucional porque la expresión “pasará al dominio público”, con el verbo “pasar” en tiempo futuro, determina “claramente que no se dispuso el pasaje del dominio privado al público, sino que se habilitó a que tal pasaje se realizara en el futuro.
“Esta interpretación, más razonable y que no apela simplemente a la literalidad, es la que mejor se condice y adecua a la Constitución”, dice el fallo de la Suprema Corte de Justicia al que accedió El Observador y agrega que “parece claro” que la habilitación futura a realizar una “expropiación de pleno derecho” no desprende que ese pasaje sea “sin la previa y justa compensación prevista” en la Constitución. En la redacción que impulsa el Ministerio de Vivienda señala que ese pasaje será “sin indemnización”.
Otras dudas
El diputado Rodríguez planteó otras dudas vinculadas a este artículo. Por un lado, consultó sobre los motivos acerca de por qué se incluía el río Uruguay y las lagunas mencionadas y también preguntó sobre qué sucedía cuando la normativa departamental era menos restrictiva. En ese caso, señaló que hay normas que hablan de 50 metros para la Laguna del Sauce (Maldonado) y de 100 metros para la Laguna del Cisne (Canelones).
Fue la directora de Ordenamiento Territorial, Paola Florio, la que contestó varias de estas dudas. Aseguró que el objeto del artículo es la “protección de los recursos hídricos, pero por sobre todas las cosas la protección de los corredores biológicos asociados a este en la protección de calidad y cantidad de agua”. Y agregó que han “constatado la importancia” del río Uruguay para el país así como de ambas lagunas que, además, son fuentes de agua que se potabiliza.
Sobre la otra duda, aseguró que frente a la superposición de normas prima la “más proteccionista” y mencionó como ejemplo cuando se contradicen normativas departamentales con las del Ministerio de Ganadería.
Sin embargo, Rodríguez cuestionó esta respuesta y aseguró que lo que prima es la norma específica sobre la general y que en este caso la normativa departamental sería la que regiría.
“Lo departamental primó sobre lo nacional (en el caso del MGAP), no por ser más proteccionista, es por ser específico, y la norma nacional es general. Podrá coincidir con que es más proteccionista, pero el principio de especialidad justamente hace primar lo específico sobre lo general. El resultado coincide, pero no es por la misma razón”, aseguró.
Diario EL OBSERVADOR -Montevideo - URUGUAY - 27 Setiembre 2025