¿Playas privadas?: alertan que Presupuesto habilita proyectos de PH junto al mar que limitan el acceso público
Un artículo de la ley de Presupuesto es seguido de cerca por abogados, arquitectos y agrimensores dado que aseguran que excluye a los fraccionamientos en régimen de PH de la obligación de ceder los 150 metros junto a la playa. El Ministerio de Vivienda rechaza esta interpretación.Son 717 artículos y, como cualquier ley de Presupuesto, en la del gobierno de Yamandú Orsi se asignan los créditos presupuestales de rigor para el período 2025-2029.
Pero, como también suele suceder en cada período de gobierno, adentro de esta ley ómnibus hay de todo y para todos los gustos: un montón de disposiciones en cada inciso, algunas que poco tienen que ver con los temas presupuestales, y ahí aparecen sorpresas que suelen pasar casi desapercibidas cuando lo ideal sería que tuvieran un tratamiento a fondo como los de otras leyes. Es el caso del polémico artículo 418, que ha sido muy comentado y seguido de cerca por entendidos en el tema ordenamiento territorial, desde abogados a arquitectos y agrimensores.
¿De qué se trata? Para entender, hay que ir hacia atrás en el tiempo. Es un artículo que modifica el artículo 503 de la ley de Presupuesto de 2015, que a su vez modificó lo establecido en el artículo 13 de la ley de centros poblados de 1946. Aquella histórica norma decía que en “todo fraccionamiento de predios costeros” la faja de 150 metros a partir de la línea superior de la ribera (esto es, el promedio de las máximas alturas a las que llegó el agua en la arena) pasará de “pleno derecho al dominio público”. Es decir, pasan a ser terrenos públicos, al igual que la propia playa, pero la ley de 1946 aplicaba solo en predios con destinos residencial.
La ley de ordenamiento territorial de 2008 había puesto especial atención en la costa, entre otros lugares. Por eso, siete décadas después, el artículo de 2015 focalizó la voluntad de liberar la faja costera al uso público en los lugares donde se pensaba que estaba realmente el problema: estableció que la norma regía “en todo fraccionamiento de predios comprendidos en la costa del Océano Atlántico y Río de la Plata”. Y se aplicaba “cualquiera sea la categoría del suelo”: esto incluía el suelo rural, que no estaba amparado en la ley de centros poblados.
El nuevo artículo, el que se sancionó hace algunas semanas con el Presupuesto de Orsi, también dice que pasará al dominio público “y quedará afectada al uso público” la faja de 150 metros a partir de la línea superior de la ribera en los predios contiguos al Atlántico, el Río de la Plata, y aquí la primera novedad, el río Uruguay, lagunas del Sauce y del Cisne.
La siguiente línea establece: “Se considerará fraccionamiento toda división predial que implique creación de lotes independientes”.
A un lector desprevenido esa frase no le dirá absolutamente nada. Pero se trata de una aclaración que ha alarmado y sorprendido a varios especialistas. La interpretación que hacen es que la disposición implica que no quedan incluidos en la obligación de ceder los 150 metros junto al mar los fraccionamientos en régimen de propiedad horizontal (PH), dado que este régimen no crea lotes independientes sino unidades con espacios de uso exclusivo, y por lo tanto no configurarían jurídicamente un fraccionamiento a los efectos de esa ley. Sí quedarían incluidos los fraccionamientos en régimen de urbanizaciones de propiedad horizontal (UPH), que se usan en barrios privados y generan lotes independientes.
“Es decir, ahora dependerá del régimen de fraccionamiento si se tendrá que ceder la costa o no. Sin duda hay presiones e intereses grandes atrás”, dice un funcionario del propio Ministerio de Vivienda que pide no ser identificado. De hecho, según supo El País, en los últimos años llegaron al ministerio solicitudes de fraccionamientos de PH sin ceder los 150 metros al lado del mar: por ejemplo en La Paloma y Punta Ballena, entre otros lugares. Están en etapa de estudio.
En la práctica, alerta esta fuente, esto abre la posibilidad de que proyectos costeros de fraccionamiento bajo el régimen de PH (desde edificios en altura a viviendas, con un único padrón donde el propietario es dueño de cada unidad y hay espacios comunes) limiten el acceso público a la costa, “generando situaciones asimilables a playas privadas” que compliquen su protección. El tema, en el fondo, es que la playa puede no quedar accesible en determinadas zonas.
La interpretación de que se genera playa privada es polémica y, ya veremos, no es compartida por todos los especialistas consultados por El País pero sí hay bastante consenso —según las consultas realizadas— de que los PH quedan por fuera en la nueva norma: podrán desarrollar proyectos pegados a la playa, con todos los peligros que eso conlleva en épocas de cambio climático y subidas del nivel del mar.
No es lo que opina la directora de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Vivienda, Paola Florio, quien —como contaremos al final de este texto— niega que haya intención de excluir a las PH de la mencionada obligación.
En el Parlamento la discusión tuvo algunas peculiaridades. En Diputados, solo con votos del Frente y Cabildo, se aprobó el artículo con la inclusión de que los 150 metros quedaban afectados al uso público “sin indemnización” para el dueño del terreno, lo cual se quitó en el Senado. Pero en esa cámara el artículo 418 no recibió un solo voto (0 en 29) en una primera instancia y fue criticado por legisladores de la oposición (ver recuadro aparte más abajo) aunque sobre el final de la larga sesión del 27 de noviembre el senador frenteamplista Daniel Caggiani pidió rever la votación de ese artículo en particular, sin argumentar por qué, y fue aprobado por 17 en 31. Lo que sucedió, según explica hoy Caggiani, es que se intentó negociar una nueva redacción con aportes de la oposición pero “no convencieron” y se votó tal “como lo planteo el Ejecutivo”.
Ordenamiento territorial: "Se crea un Frankenstein"
La única forma de abordar un asunto tan técnico es buscar la voz de los entendidos. Como el experimentado ingeniero agrimensor Eduardo Infantozzi, quien dice a El País que “sin duda se puede interpretar” que se pueden hacer proyectos de PH sin dejar los 150 metros hasta la línea superior de la ribera. “Suena feo, suena a que hay plata de por medio, a cosas raras”, admite. “Pero ojalá sea como dice la directora de Ordenamiento Territorial”.
Y pregunta: “Así como está redactado, ¿cómo atajás a un tipo que viene y pone millones de dólares y quiere construir ahí? ¿Cómo le decís que no, si la ley lo permite?”.
Luego dice que el artículo anterior, el 503 del Presupuesto de 2015, ya estaba “mal redactado” y era “un mamarracho”, ya que plantea por ejemplo que se aplica “en todo fraccionamiento de predios comprendidos en la costa del Océano Atlántico y Río de la Plata” y los predios comprendidos en la costa “ya son de dominio público”. También el artículo cita al Código de Aguas (igual que en la ley de 2025), que en rigor nada dice respecto de este tema; debería haber referido a la ley de centros poblados, coinciden especialistas consultados para este informe.
Al ingeniero agrónomo Manuel Chabalgoity, director de Ordenamiento Territorial en el primer gobierno de Tabaré Vázquez y en la administración de José Mujica, le pidieron opinión a la hora de redactar el artículo, según relata, y su respuesta fue clara: “No toquen nada”. Y justifica: “La ley de ordenamiento es de carácter fundacional, marcó un antes y un después. Tiene más de 20 años, no debería ser modificada a lo loco. Cuando empiezan los toqueteos de una cuestión tan compleja, terminás generando un Frankenstein, disposiciones en contra de lo que la ley buscaba. Una vez deformada la ley, no sirve para un carajo”. Chabalgoity es partidario de reformas integrales con evaluaciones previas del funcionamiento de la ley y dice que este no fue el caso.
“¿Por qué ahora hacen estas modificaciones? No tengo la respuesta”, dice. “Los legisladores en estas cosas tienen que ver poco y nada, esto vino de la dirección de Ordenamiento Territorial”.
Sigue preguntando. “Dicen que se considerará fraccionamiento toda división predial que implique la creación de lotes independientes. ¿Una ley de estas diciendo qué es un fraccionamiento? Ahí entran las suspicacias: ¿para qué aclaran eso si al inicio del artículo decían que se aplicaba ‘en todo fraccionamiento, cualquiera sea el régimen del mismo y la categoría del suelo’? Pero el problema es que cuando vos hacés un régimen de PH no estás creando lotes independientes: es el mismo lote en el suelo, aunque dividas predios. ¿Cuál es la intención? No lo sé, pero sé que cuando se ocupe un suelo que llegue hasta la playa la faja de 150 metros no pasará al dominio público en ese caso”.
El abogado José Luis Sciandro, docente de derecho ambiental e integrante del Departamento Interdisciplinario de Sistemas Costeros Marinos del Centro Universitario Regional del Este (CURE), está igual de sorprendido. “Esa frase es una cosa muy rara sin ningún sentido; está fuera de lugar”. Y él también pregunta: “¿Para qué define fraccionamiento, una cosa que en Uruguay está absolutamente definida? Complejiza cosas muy simples. No voy a hacer especulaciones porque no lo sé pero aporta oscuridad a algo que venía muy claro: tengo que ceder los 150 metros en cualquier régimen territorial y en cualquier tipo de suelo. Punto”.
Sciandro admite que hay un tema semántico y que es obvio que “malintencionadamente puede dar lugar a la interpretación” de que los fraccionamientos por PH no queden incluidos. “Da para discutir mucho tiempo. Supongamos que la intención del legislador haya sido habilitar que dentro de los 150 metros de un cauce público puedas hacer un edificio de propiedad horizontal. Bueno, hacés un edificio en una zona que está sujeta a inundación, a erosión, a exposición a tormentas extremas. Puede haber gravísimos problemas, costo en vida humanas, gastos sociales muy significativos”.
Ahora bien, ¿hoy ya no está lleno de casas junto al mar? “Es muy simple la respuesta: son fraccionamientos realizados antes de 1946, cuando se podía fraccionar hasta la línea superior de la ribera”, dice el abogado Sciandro. “Por eso tenés la rambla de Piriápolis: es un prototipo de lo que vos podías hacer hasta el 46, cuando se votó la ley de centros poblados, que ya en aquel momento previó circunstancias de cambio climático. Así la playa está degradada y las olas rompen la rambla. Pero esa norma tiene más vigencia que nunca: la previsión es que las aguas de los cauces públicos crezcan”.
También experto en derecho ambiental y ordenamiento territorial, el abogado Mauricio Fioroni explica que además se ha previsto que los gobiernos departamentales pueden achicar la franja de 150 metros si hay, por ejemplo, barrancos o zonas rocosas.
Fioroni es otra voz crítica, aunque él no cree que haya habido malas intenciones del gobierno.
“Creo que el espíritu es que queden comprendidos todas las propiedades horizontales en la obligación de ceder los 150 metros. Había una discusión anterior sobre si una propiedad horizontal era o no un fraccionamiento, pienso que quisieron solucionarlo e incluirlos. Pero no lo solucionaron, tienen razón lo que se está advirtiendo. Y es muy desprolija la terminología desde el punto de vista jurídico, las normas tienen que ser claras”. Eso sí, está convencido que la interpretación “traerá muchos inconvenientes” porque “al crear una PH no generás lotes independientes, eso es seguro” y además “el término lote no existe desde el punto de vista jurídico, lo que existe son los padrones”.
El cabildante Norbertino Suárez, director de Ordenamiento Territorial y después director general del Ministerio de Vivienda en el período anterior, también concluye que “podrían haber ciertos cuestionamientos, pues para un fraccionamiento por lotes independientes debe cumplirse con el precepto de pasar los 150 metros a dominio público, y en el caso de PH no”. A su modo de ver las cosas, de todos modos, “lo más importante es la gestión de la faja de defensa de costa” y “proteger de la mejor manera ese espacio tan vulnerable” ante la amenaza del aumento del nivel medio del mar.
Está claro que todos estos expertos alertan de este supuesto error con eventuales consecuencias graves, ¿una de ellas es que en la práctica se habilitan algo parecido a las playas privadas? El problema es qué consideramos playa. Como está dicho, en Uruguay son públicas hasta la línea superior de la ribera, o sea hasta donde llega el agua.
El abogado Sciandro recuerda que en Uruguay no puede haber playas privadas, “lo que discutimos es qué anchos tienen”. Fioroni dice que el tema de la costa es mucho más complejo que los 150 metros: “La playa privada no se puede dar porque la ribera es pública. Ahora, que haya desarrollos inmobiliarios que terminen generando estilo playa privada, ahí depende del diseño y de lo que permita la autoridad. Si vos hacés una propiedad horizontal común que tiene uno o dos kilómetros de largo y no hacés cortes con calles claras y pasajes evidentes de que por ahí se puede entrar a la playa, termina siendo privado, pero no porque sean dueños de la arena contra el agua”.
Cerca de José Ignacio, relata, hace poco se desarrolló un fraccionamiento y la gente de La Juanita “tiene que pasar por unos pasadizos complejos” para llegar a la playa.
Chabalgoity no quiere hablar de playas privadas. Y dice: “El término no me asusta, pero no puedo decir si se hizo para playa privada. Sí hay un efecto, se reservan algún tipo de fraccionamiento para que ahí no operen los 150 metros al dominio público. Vos podés construir un padrón que llegue hasta el agua si cumplís con todas las normas. Están las condiciones para construir edificios o casas en planta baja”.
RURAL
En el campo "se apropian" de los predios: "Es confiscatorio"
Para el ingeniero agrimensor Eduardo Infantozzi lo más grave de los cambios introducidos por el artículo 418 del Presupuesto es que en el ámbito rural se afecta el derecho a la propiedad y “se apropian” de los 150 metros junto al agua. Es “confiscatorio”, asegura.
Aunque la frase de que los predios se ceden “sin indemnización” fue eliminada en el Parlamento del texto enviado por el gobierno, persisten interrogantes sobre la aplicación de la exigencia de pasar la faja de 150 metros de pleno derecho al dominio público y afectarla al uso público en suelos categorizados rural o rural productivo, así como sobre la precisión de los supuestos que habilitarían la expropiación. Esto genera un escenario de incertidumbre jurídica y eleva significativamente el riesgo de controversias y procesos de judicialización, según los expertos.
Infantozzi dice que no hay dudas de que en lo rural se deben ceder los 150 metros junto a la costa. “Eso tiene sentido si se va a hacer un centro poblado pero no en el medio de la nada. ¿Para qué se usa ese campo? Es una apropiación. Te lo están robando”, dice, preocupado. En lo urbano es distinto, “ahí el que autoriza es el gobierno departamental”.
En el Senado la oposición alertó por este tema. El senador colorado Tabaré Viera, por ejemplo, dijo que el artículo “es un exceso” y “tiene señales de vulneración del derecho de propiedad establecido en el artículo 32 de la Constitución”.
La voz oficial sobre el tema playas: qué dice el gobierno
¿Y qué afirma el Ministerio de Vivienda? La directora Florio dice a El País que el artículo fue impulsado con el claro objetivo de incrementar la protección de la faja costera “y de los bordes tierra-agua de todo el país” y que justamente por eso se agregó el río Uruguay y las lagunas del Sauce y Cisne, además del Río de la Plata y el Atlántico establecidos en la ley de 2015. Esas lagunas requieren atención inmediata porque son las que “están recibiendo mayores presiones humanas, asociadas a una toma de agua potable”.
Además, dice la directora que, si bien la redacción original de 2015 hablaba de “todo fraccionamiento”, “se entendía que cuando se constituían UPH o PH no correspondía la cesión de los 150 metros”, lo que provocó que en varios departamentos no fueran cedidos. Esto, señala, porque el artículo 7 del decreto 523/009 hacía que se entendiera por fraccionamiento solo aquellos que generen superficies de uso público destinadas al tránsito.
“Este gobierno está totalmente en contra de esa interpretación que hacía que algunos desarrollos no cedieran los 150 metros”, dice Florio y justifica por eso la ya famosa frase que dice que fraccionamiento es toda división predial que implique la creación de lotes independientes. Entonces dice que ahora sí está incluida la PH y UPH en la obligación de ceder los 150 metros.
¿Por qué se redactó así? “Los abogados que redactaron, e incluso la Dirección Nacional de Catastro, entienden que el concepto lote es totalmente abarcativo, pensando en cualquier modalidad de subdivisión. Ellos nos dijeron que lo más abarcativo es hablar de un lote”, cuenta la directora y lee la definición de lote de la RAE: “Parte procedente de la división de algo que debe ser distribuido entre varias personas”. “En urbanismo uno habla de lote y se refiere a una porción de tierra, pero es cada una de las partes en que se divide un todo”, explica.
Una PH “es el régimen legal que permite tener varias unidades funcionales, y cuando uno habla de unidades funcionales habla de unidades independientes. Cuando vos inscribís una unidad estás creando un lote y subdividís tierra”, dice la directora. Y luego apunta que el otro concepto relevante es que es “una fracción que tiene capacidad de ser vendida de manera independiente”.
—Algunos interpretan que no quedan incluidos fraccionamientos en régimen de PH porque no crean lotes independientes.
—Siempre crean un lote —repite la directora—. Se está vinculando el concepto de lote exclusivamente a subdivisión de tierras, pero la unidad está vinculada a la tierra. No flota en el aire. Y si queda alguna duda, se ajustará.
Florio sabe que el tema generó preocupación en la academia. Tanto que hace algunas semanas se contactó con ella el director ejecutivo del Instituto de Estudios Territoriales y Urbanismo (IETU) de la Facultad de Arquitectura, Lucio de Souza. “Le aclaré todas las dudas”, dice.
—Hay quienes creen que este cambio puede dar lugar a que se creen playas privadas, porque se habilitaría a construir en los 150 metros junto a la costa.
—Eso es lo que sucedía antes de este artículo, no se cedían los 150 metros por la redacción que tenía. Antes de esta modificación, sucedía eso mismo.
—¿Pero entonces llegaron a aprobarse en Uruguay emprendimientos que tienen casi playas privadas?
—No, porque Uruguay no lo permite. La playa es pública. Nunca va a suceder.
—La playa es pública pero si el terreno que llega hasta la línea superior de la ribera es privado y no tenés cómo acceder a la playa, en los hechos puede terminar siendo privada.
—Bueno, en Maldonado y Canelones eso está regulado a partir de las distancias de acceso a la costa, de la bajada. Pero no todos los departamentos lo tienen.
GLOSARIO
PH, UPH, Código de Aguas y más
La Propiedad Horizontal (PH) en Uruguay se regula principalmente por la ley 10.751 de 1946, que establece el régimen para dividir inmuebles en unidades funcionales independientes con áreas comunes compartidas. En tanto, las Urbanizaciones de Propiedad Horizontal (UPH) se crearon en la ley de urgencia de 2001 sobre todo para desarrollar barrios privados: se permite dividir un terreno en múltiples lotes de propiedad individual, complementados por infraestructura y servicios comunes, facilitando la administración compartida.
La faja de defensa de costas es de 250 metros a partir del límite superior de la ribera, según el artículo 153 del Código de Aguas. En esta faja de defensa no hay prohibición de construcción de viviendas pero toda obra requiere autorización ambiental previa y el Ministerio de Vivienda debe velar por su protección. No obstante lo anterior, sobre una faja de 150 metros existe normativa nacional y departamental aplicable. Para empezar, la disposición mencionada en esta nota, que establece que todo fraccionamiento de predios en esa faja pasa de pleno derecho al dominio público. A nivel departamental, Maldonado restringe construcciones, debiéndose ceder al dominio público los 150 metros, previo al otorgamiento del permiso de construcción.