Tiempos de cambio
Este 2024 el forestal se convertirá en el primer rubro exportador del país, algo prácticamente impensado unas décadas atrás, cuando la forestación productiva apenas si existía en el Uruguay. La estabilidad y certidumbre brindada a través de una política de Estado gracias a la Ley Forestal fue una de las claves para su desarrollo. Hoy, sin embargo, una consecución de cambios reglamentarios impacta en la previsibilidad y claridad de las inversiones en el sector.
Por María José Fermi
Han pasado 56 años desde que la primera Ley Forestal viera la luz en Uruguay y 37 años desde que se aprobara su segunda versión. Y, en definitiva, la realidad forestal actual es otra en comparación con 1968 y 1987. Salvo por el tesón de algunos pioneros y la visión de un grupo de profesionales que identificó el potencial de desarrollar este sector, pocos podían sospechar que la actividad forestal se convertiría en lo que es hoy: uno de los pilares productivos del país. Este 2024, el sector se proyecta para consolidarse como el principal rubro exportador del Uruguay. Los forestales, sin embargo, no respiran tranquilos: una serie de cambios en las regulaciones vienen impactando en la previsibilidad de la actividad y traen consecuencias en las inversiones.
En un rubro donde los proyectos contemplan horizontes de muy largo plazo, la continuidad de las condiciones de inversión y la estabilidad de las ‘reglas de juego’ son fundamentales. En el caso de la forestación, el horizonte de inversión es de al menos veinte años en lo que se refiere a madera para pulpa y de cuarenta o cincuenta años para la madera aserrable.
“En estos treinta años que lleva corriendo la Ley Forestal [de 1987] se respetaron el principio general de mantener la garantía de inversión y las condiciones para el sector. Esa señal hizo que las empresas se pudieran proyectar y pudieran pensar en plazos tan largos; primero con los árboles y después con las industrias. En mi opinión, este fue el factor más importante para el desarrollo de la actividad, incluso más que las condiciones ambientales y geográficas”, afirma el vicepresidente de la Sociedad de Productores Forestales (SPF), Francisco Bonino.
SENTAR LAS BASES
“Es necesario conocer el pasado y entender el presente para poder imaginar el futuro”, dice Omar Marcelino Urioste, uno de los pioneros forestales del Uruguay, antes de empezar a analizar la historia del sector. Y es que cuando Urioste habla del recorrido de la actividad forestal en el país, lo hace con conocimiento de causa. Cuando arrancó a plantar era un veinteañero que hacía sus pininos en el establecimiento agropecuario de su padre; hoy acaba de cumplir 94 años y la empresa que fundó, llamada Centro Forestal Chileno, sigue vigente.
Aunque desde los inicios de los años cincuenta ya plantaba cortinas de eucaliptos para darle abrigo y sombra al ganado, su encuentro con la forestación productiva se dio de manera casual un par de décadas después. “Fui a una oficina pública porque quería sacar la foto de los campos, y charlando con un funcionario me dice ‘hay una nueva ley que fomenta la forestación; se han declarado suelos de prioridad forestal donde lo mejor es plantar árboles y hay beneficios para quien lo haga’”. Urioste vio la oportunidad y emprendió en el negocio en Durazno. Era 1974.
“Los incentivos fueron el primer y mayor atractivo para realizar la inversión, ya que la ley permitía descontar del impuesto Improme el 100% del valor ficto estimado por la Dirección General Forestal”. Aunque “eso fue lo que me enganchó a mí”, Urioste acepta que “los productores rurales no le dieron mayor importancia a la Ley Forestal. Entre la primera y la segunda ley hubo cierto desinterés, dudas. La que generó la explosión fue la segunda”.
Urioste colaboró en la elaboración de la segunda Ley Forestal como asesor agropecuario del senador Dardo Ortiz. La ampliación de los beneficios, que dejaban de ser únicamente para los productores e incluían a la industria y el comercio, fue una de las razones de su éxito, señala el empresario. “Ahí se dio el boom”.
Tanto Urioste como Bonino coinciden en que, sin la política forestal establecida en Uruguay, el sector no se habría desarrollado de la manera en que lo ha hecho en estas décadas. “Si no hubiera sido por las leyes forestales no hubiera sucedido nada. En ese entonces se plantaba para sacar leña del monte; hacer negocios con la venta 9 de madera no le interesaba a ningún productor rural”, sentencia Urioste.
CAMBIOS QUE IMPACTAN
Lógicamente, a lo largo de cinco décadas la Ley Forestal ha sufrido modificaciones. Una de las prime ras alteraciones fue, por supuesto, la actualización de la normativa en 1987 que dio paso a la segunda Ley Forestal. Después, con el cambio de siglo también se retiraron ciertos subsidios aplicados a la actividad. Luego, en 2005 se determinó que las plantaciones debían contar con una aprobación medioambiental y en 2007 las plantaciones destinadas a pulpa de celulosa perdieron algunos beneficios impositivos. “Cada cambio tuvo su tensión porque un cambio, por pequeño que sea, es una alteración de las condiciones y siempre implica una cierta tirantez”, menciona Bonino.
A pesar de esas modificaciones, la previsibilidad que existió desde el nacimiento de la Ley Forestal se mantuvo. Sin embargo, en el último tiempo distintas voces del sector han hecho foco en que actualmente sí se está transitando por un periodo distinto donde los cambios normativos se suceden uno tras otro de manera constante y hacen difíciles de interpretar las reglas de juego.
“Los últimos cinco años han sido de muchísima generación de regulaciones y proyectos de ley que hay que mirar de manera conjunta”, dice Bonino. Primero se planteó una ley que buscaba restringir la forestación solamente a los suelos de prioridad forestal y que fue vetada por el presidente Luis Lacalle Pou a fines de 2021. Después, “vino un decreto del Poder Ejecutivo que cambió ciertas normas y, por ejemplo, obligó a que todas las replantaciones se consideraran como un proyecto nuevo y, por lo tanto, tuvieran que registrarse en el Ministerio de Ambiente, cosa que antes no pasaba con los rebrotes”, explica el vicepresidente de la gremial. En esa misma línea surgió, luego, el proyecto vinculado a la prevención de incendios que, tras idas y vueltas, se aprobó en 2023.
Desde la gremial son firmes en aclarar que no se oponen a la regulación o los cambios que naturalmente tiene una legislación con décadas de camino recorrido. La presidenta de la Sociedad de Productores Forestales, Lucía Basso, ya lo había dicho en el Desayuno Forestal del año pasado: “En la medida en que el sector crece, las regulaciones no pueden quedar estáticas; no es lo mismo regular cincuenta mil hectáreas que un millón de hectáreas”.
Sin embargo, la inquietud de los representantes del sector se enfoca más en la falta de claridad y previsibilidad de las normas, así como el sustento técnico detrás de las decisiones, especialmente las de índole medioambiental.
Desde la gremial son firmes en aclarar que no se oponen a la regulación o los cambios que naturalmente tiene una legislación con décadas de camino recorrido. Su inquietud pasa por la falta de claridad y previsibilidad de las normas, así como el sustento técnico detrás de las decisiones.
“En el caso de Uruguay, a nivel del campo, el sector forestal es el único que está obligado a presentarse a una aprobación ambiental para hacer un cultivo. Esa obligación no afecta ni a un lechero ni a un ganadero ni a un agricultor”, sostiene Bonino. En el caso de la agricultura, los productores sí deben presentar un plan de manejo de suelos vinculado a las rotaciones de las plantaciones, pero los forestales no solo hacen este trámite frente a la Dirección Forestal, sino que también deben presentarse para una aprobación ambiental.
Para Bonino no es consecuente que solo un rubro de todo el ecosistema agropecuario requiera de una autorización medioambiental, ya que “el ambiente no respeta un alambrado; no tiene sentido cuidar las cosas de un lado del alambrado y del otro no”.
Asimismo, plantean que las reglamentaciones medioambientales se tomen en base a fundamentos y criterios técnicos y se comuniquen claramente. “Hoy, por ejemplo, todo lo que tiene que ver con las capas de conservación que establece el Ministerio de Ambiente son estimaciones en base a datos teóricos, pero que después requieren de una confirmación”, dice Bonino. Esto genera una “zona gris” que da paso a la interpretación caso a caso y contribuye a generar incertidumbre e inestabilidad. “En el fondo no se trata de si existe o no una restricción ambiental, sino con qué claridad uno puede proyectarse hacia adelante, cuáles van a ser las restricciones y dónde están fácilmente estipuladas. Eso es lo que hoy el sector forestal sufre más”.
Lucía Basso también se había expresado en esa misma línea durante el Desayuno Forestal 2023. En aquella oportunidad la presidenta de la SPF insistió en “la necesidad de contar con reglas claras y definidas, y que se mantengan en el tiempo, para permitir que estas inversiones, que son de tan largo plazo, se puedan desarrollar de la mejor forma”. Así como Bonino, la empresaria señaló esta situación como “uno de los principales desafíos que estamos enfrentando hoy en el sector”.
LLEVARLO A TIERRA
Para Bonino esta falta de previsibilidad ya se está haciendo notar. “Uruguay viene siendo un destino atractivo para la inversión forestal, pero eso no se está traduciendo en mayor plantación. ¿Por qué? Porque es muy difícil prever cuál será el resultado para los proyectos nuevos que buscan plantar”, señala.
Es innegable que en los últimos años la inversión en el sector forestal atraviesa un gran momento: hay movimiento en lo que atañe a los proyectos de carbono y existen iniciativas muy fuertes a nivel industrial tanto en el rubro de la celulosa como en el de la madera aserrable. Sin embargo, Bonino explica que ese viento a favor no está trasladándose a la silvicultura. “Según las propias palabras del Ministerio de Ambiente, en reuniones que hemos tenido con ellos, el área nueva que se está forestando es absolutamente mínima. Ellos casi no reciben proyectos de área nueva; la mayoría de lo que reciben son proyectos donde ya se venía forestando. Esa es la prueba más clara de la restricción que hay”.
Las modificaciones en cuestión generan incertidumbre no solo para las nuevas inversiones sino para las que ya están en marcha. En el caso de las primeras, los nuevos jugadores tienen serias dificultades para estimar qué campos son elegibles para forestar y cuánta será el área que efectivamente se puede plantar dentro de ese campo. “Eso hace que el nivel de incertidumbre respecto al retorno no sea solamente cuánta madera va a producir, cuánto va a lograr vender sus productos, qué va a pasar con las tasas de interés, si el Uruguay se va a encarecer o no, sino que, además, no sabe en qué área va a poder hacer el proyecto”, sostiene.
Por otro lado, cuando se trata de proyectos ya establecidos, las dificultades surgen desde otra parte: las nuevas exigencias propuestas por el Ministerio de Ambiente restringen la superficie a plantar. Esto, explica Bonino, ocasiona que “cuando uno va a replantar puede plantar menos área y cae la tasa de retorno de los proyectos porque la superficie útil de campo se reduce en relación a la que era”. Al tratarse de un cambio posterior a la decisión de inversión, los efectos en la fórmula del negocio son de gran relevancia.
MIRAR HACIA ADELANTE
Urioste también considera que los cambios normativos se convierten en un riesgo para la actividad y que es importante no olvidar el camino recorrido. “Las luces del pasado permitieron construir el sector que tenemos hoy”, dice. Consultado sobre cómo vislumbra el futuro de la actividad, el productor forestal menciona que, en su opinión, este dependerá de dos grandes factores. El primero es la demanda internacional, “que es un aspecto que tenemos que aceptar ya que no podemos incidir en él”. El otro factor es “el mantenimiento de la política de Estado. Es necesario tener en cuenta que los cambios en su aplicación pueden generar incertidumbres que son enemigas de la inversión”.
Para Bonino, el quid del asunto yace en que esta incertidumbre es un riesgo evitable. “Como inversores de muy largo plazo, tenemos claro que hay riesgos y que son parte del negocio. Puede tocarnos un año de seca, un año de incendios, un año de vientos; todo lo que enfrenta alguien que invierte en esta actividad”. En el caso de las modificaciones reglamentarias, Bonino insiste en que no se trata de evitar las regulaciones, sino que es necesario “tener claridad en las definiciones para que esos riesgos no sean imposibles de mitigar”.
Las modificaciones en la reglamentación generan incertidumbre no solo para las nuevas inversiones sino para las que ya están en marcha, ya que se dificulta estimar qué campos y cuánta área son elegibles para forestar, y también se restringe la superficie a replantar.