Qué pasa con las obras de infraestructura en Uruguay, quién financia, el lío del plebiscito y qué se puede hacer
El evento “Mecanismos de control y financiamiento de proyectos de infraestructura” de la Cámara de la Construcción (CCU), sacó a luz temas controversiales, críticas y propuestas.Uruguay cuenta con diversos mecanismos de financiamiento para obras de infraestructura, siendo su mayor desafío identificar cuándo recurrir a uno u otro, qué hacer para mejorarlos y cómo hacer rendir la inversión sobre todo cuando los recursos son limitados, como se prevé para 2025.
Sobre este tema se centró el evento "Mecanismos de control y financiamiento de proyectos de infraestructura", organizado por la Cámara de la Construcción (CCU), en el Hotel Sofitel Casino Carrasco, en un salón lleno de empresarios y ejecutivos del sector.
Los expositores destacaron puntos clave, como ser: las AFAP representan muy grandes inversiones para este tipo de proyectos (un aspecto a sopesar ante el plebiscito jubilatorio que las elimina), hay más espacios para los proyectos público-privados (PPP) desde el punto de vista legal, se podría recurrir más al fondeo de los usuarios para sostener algunas obras, se pueden reducir costos y tiempos de ejecución cambiando los contratos, entre otras propuestas.
Los ponentes fueron Alejandro Ruibal, presidente de la CCU; Fabián Ibarburu, gerente general de CAF-Asset Management Corporation (CAF-AM); Fernando Jiménez de Aréchaga (hijo), socio de Dentons; Andrés Pereyra, especialista Líder de la División de Transporte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Magdalena Perutti, socia de KPMG; Sebastián Ramos, socio de Ferrere; y Pablo Rosselli, socio de Exante.
El plebiscito y el rol de las AFAP
Ruibal, a cargo de la presentación del evento, repasó a modo de reseña histórica, los tipos de financiamiento que han surgido desde la ley de Concesiones de los 90, con los contratos PPA (Power Purchase Agreement de energía renovable) que permitieron la primera transformación energética de UTE, luego las PPP que han sido muy útiles para los proyectos viales y ferroviarios —afirmó—, y los posteriores contratos Cremaf (Construcción, Rehabilitación, Mantenimiento y Financiamiento), generalmente destinados a proyectos de mayor escala.
Al respecto, destacó la importancia de ser más eficientes en la elección y utilización de estas herramientas, dependiendo del tipo de proyectos, y recordó que gran parte de los mismos se realiza con recursos de las AFAP.
“Estamos preocupados por el plebiscito de la reforma jubilatoria. Como cámara no hacemos campaña, no nos corresponde, pero sí decir que nos preocupa un instrumento (las AFAP) que apalanca muchos proyectos importantes. El dinero de (los trabajadores en) las AFAP se reinvirtió en obras del país”, lanzó Ruibal.
El presidente de la CCU destacó asimismo el nuevo centro de datos de Google que se acaba de anunciar, el cual fue posible —dijo— por la infraestructura que existe en el país, apta para una red de telecomunicaciones. “La infraestructura atrae inversiones”, afirmó.
A su turno, Ibarburu hizo foco en que, hace unos 10 años, el sistema previsional financió US$ 10.400 millones en obras de infraestructura, mientras que ahora el monto más que duplicó para llegar a los US$ 24.500 millones.
Según sus cálculos, el sistema cuenta con US$ 6.600 millones de activos para invertir, de los cuales 69% es de las AFAP y alcanza al 80% al sumar la parte del Banco de Seguros del Estado (BSE).
Al respecto, Ramos consideró que “el dinero está concentrado en pocos actores” (las AFAP y el BSE), y que en otros países el mercado de valores es el “lugar ideal” para “buscar plata”. En tal sentido, opinó que el Banco Central (BCU) debería generar un marco regulatorio para desarrollar el mercado de valores local.
También propuso que los inmuebles en desuso del Estado, que son muchos, podrían ponerse de garantía para determinados proyectos.
Fondeo del usuario como opción
Pereyra transmitió la mirada del BID y observó que Uruguay tiene un alto porcentaje de infraestructura vial con fondeo de los usuarios (más que el resto de América Latina) y, a su entender, se podría recurrir a este tipo de fondeo también para otros sectores, como la caminería rural o el transporte de carretera.
“Si bien en Uruguay hay muchos sectores que tienen fondeo de los usuarios, hay otros que deberían pensar en tenerlo”, consideró al mencionar otro caso: el sector de la distribución del agua potable, que presenta “muchas pérdidas”, afirmó.
También se podría hacer cofondeos entre el Estado y los usuarios. “Esto ampliaría las fuentes de financiamiento y se podría determinar mejor el nivel de la infraestructura que se quiere”, precisó. “Pero entiendo que cuesta implementar esto por los conflictos que se generan”, reconoció.
No obstante, insistió en que la asignación de fondos es despareja en este país, sobre todo cuando el fondeo proviene solamente del Estado, como en el caso del transporte público o la infraestructura de Montevideo.
Advertencia del BID
Varios expertos plantearon que la ley de las PPP topea la ampliación de los contratos hasta el 50%, y consideraron que esa posibilidad debería ser mayor.
“Habría que cambiar la ley para que llegue al 100 %”, dijo Ramos, argumentando que es mejor “ampliar más” que realizar una nueva licitación.
Jiménez de Aréchaga hizo referencia a que, en los últimos años, se autorizó las ampliaciones de las obras bilaterales, lo que “es una manera válida y legítima” —afirmó— de que realicen más rápidamente, siempre que no contaminen las bases de los acuerdos originales.
Sin embargo, Pereyra advirtió que hay que tener en cuenta la “salud del proceso de inversión”, ya que, según el BID, la renegociación o ampliación no es una buena práctica para ello, como sí lo es, en cambio, la competencia por los contratos.
“Uruguay confía en las ampliaciones de contrato, pero no es una buena práctica como regla general. El contrato es un monopolio. La competencia es lo que disipa las nubes (en el mercado)”, reafirmó.
Riesgos, costos y tiempos
Jiménez de Aréchaga hizo énfasis en la brecha existente entre infraestructura y restricciones presupuestales, y en cómo el Estado termina pagando más que el financiamiento privado.
“Me pregunto si el modelo de las Cremaf puede ser replicable a otros sectores de la actividad”, agregó en cierto momento de su ponencia.
Perutti habló sobre cómo los diferentes acuerdos público-privados intentan organizar los riesgos de los proyectos de infraestructura y que todos ellos (ya mencionados) han sido válidos y exitosos cuando se emplean en forma adecuada.
En esa línea, Rosselli apuntó que se debería aprovechar al máximo la disposición del sector privado para asumir riesgos, como se demostró en los sectores de la energía y telecomunicaciones.
Sobre los desafíos de reducir tiempos y costos en los proyectos, Ramos mencionó que el modelo de contrato de PPA que se logró con UTE se quiso repetir con las APP, pero no se logró esclarecer cuándo, cómo, ni con qué interés se iba a pagar, por lo que había que negociar con cada PPP, lo que resultó “muy ineficiente”, afirmó. Además, Ramos abogó por encontrar otras fuentes de financiamiento, para aliviar al promotor.
Respecto a la meta de acelerar proyectos, Ibarburu planteó que en Uruguay se tiende a ser “muy garantista” con los contratos, lo que genera demoras. “Es una rigidez que haya que tener todo pronto para firmar un contrato”, observó, al tiempo que propuso que se firmen “contratos preliminares” para que el arranque del proyecto sea antes.
“Hasta que no está toda la autorización ambiental completa no se puede arrancar la obra, eso también tranca”, agregó como crítica y propuso, por ejemplo, que se pueda ir levantando los datos de los padrones antes de tener los permisos, entre otras tareas.
Según su visión, los tiempos se podrían mejorar a nivel de pliegos, leyes y gestión administrativa.
Impacto en cuentas públicas
En la última década, los proyectos de infraestructura en el país se han levantado cada vez más con financiamiento privado. Y en los últimos cinco, se destinaron unos US$ 10.000 millones en infraestructura, lo que equivale a alrededor de 3,4% del PIB por año. Así lo señaló Rosselli, quien afirmó que recientemente se ha invertido mucho en obras para centros educativos, penitenciarios y carreteras bajo la modalidad PPP, y en rutas bajo los contratos Cremaf, entre otras iniciativas.
El economista reparó en que las modalidades de financiamiento tienen distinto impacto en las cuentas públicas y algunas se consolidan en la deuda pública y otras no. Por ejemplo, las PPP permiten diferir el impacto fiscal en el tiempo.
Según sus proyecciones, de acuerdo a las prioridades políticas, se necesitan más obras viales y sociales para la reducción de asentamientos, y centros penales, entre otras. Asimismo, mencionó que los incentivos gubernamentales están orientados a las obras nuevas y no tanto al mantenimiento de las ya existentes.
El déficit de viviendas fue otro de los asuntos sobre la mesa. Jiménez de Aréchaga opinó que se requiere más apoyos y subvenciones. “Se cuestiona a las PPP por su alto costo en transacciones y sus cierres complicados, pero son capaces de dar el shock a las viviendas que se necesita”, afirmó.
Finalmente, Alfonso Capurro, socio CPA Ferrere y presidente del Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic), quien ofició de moderador, destacó la propuesta de la CCU de crear una “Agenda de Infraestructura”, que asesore al Poder Ejecutivo y contribuya a la valoración y priorización de los proyectos, planificación y herramientas de financiamiento.